Uni Eropa (EU) dikenal sebagai negara yang menerapkan kebijakan gula yang sangat protektif. Tekanan dari anggota WTO, perubahan kebijakan EU terhadap negara terbelakang, dan potensi masalah domestik yang semakin membesar, membuat EU harus mereformasi kebijakan gulanya untuk dilaksanakan pada tahun 2006. Pilihan kebijakan kini sedang di bahas dan kebjakan baru EU diharapkan mengurangi secara memadai tingkat proteksinya. Hal ini dapat menjadi motor pendorong terwujudnya industri dan perdagangan gula yang lebih fair sehingga kesejahteraan yang hilang sebesar US$ 4.5 miliar per tahun akibat distorsi kebijakan, dapat dinikmati kembali oleh pelaku industri gula, termasuk produsen gula Indonesia.
Industri dan perdagangan gula dikenal memiliki tingkat distorsi tertingi kedua setelah beras. Sebagai con toh, total nilai bantuan domestik dari industri gula dunia mencapai sekitar US$ 6.4 miliar per tahun, yang nilainya hampir sama dengan nilai ekspor semua negara berkembang. Berbagai kebijakan distortif seperti bantuan domestik, dukungan harga, tarif yang tinggi, tariff–rate quota , dan subsidi ekspor mewarnai industri dan perdagangan gula pada hampir semua negara produsen dan konsumen utama. Sebagai akibatnya, terjadi kegagalan pasar yan berimplikasi harga tidak lagi mencerminkan biaya produksi. Sebuah studi oleh Beghin dan Aksoy (2003) menyebutkan bahwa kesejahteraan yang hilang akibat distrosi tersebut mencapai US$ 4.7 miliar per tahun.
Uni Eropa (EU) dikenal sebagai salah satu negara yang menerapkan kebijakan yang paling distortif terhadap industri gulanya. EU menerapkan hampir semua instrumen kebijakan untuk mendukung industri gulanya. Kebijakan tersebut bermuara dari apa yang dikenal sebagai Common Agricultura Policy (CAP) yang salah satunya diwujudkan dalam bentuk Common Market Organization (CMO). Untuk EU, nilai bantuan domstik untuk gula mencapai US$ 2.7 miliar per tahun atau mencapai 42% dari total dukungan domestik untuk seluruh industri gula di dunia.
Secara garis besar, ada tiga kebijakan dasar yang digunakan untuk memproteksi industri gula di EU yaitu dukungan harga ( price support ), tarif impor yang tinggi, serta subsidi ekspor. Kebijakan dukungan harga pada dasarnya adalah kebijakan jaminan harga minimal yang diterima petani. Untuk periode 2001/2006, dukunga harga dalam bentuk harga intervensi untuk gula putih misalnya ditetapkan E 63/kw ( E =Euro dan kw = 100 kg). Gula yang mendapat dukungan harga tersebut hanyalah gula yang masuk pada kategoi quota A dan B yang pada tahun 2001-2006 diperkirakan maksimum mencapai 14.592 juta ton. Dukungan harga tersebut jelas diatas harga rata-rata di pasar dunia yang pada lima tahun terakhir bergerak pada kisaran E 20/kw.
Kebijakan kedua yang memproteksi EU adalah tarif impor yang tinggi. Setelah tidak diijinkan menggunakan tarif impor yang berubah-ubah ( variable levies ), EU menerapkan tarif impor yang tinggi untuk melindungi produsen gulanya di pasar domestik. Tingkat tarif impor adalah E 47/kw di tambah dengan apa yang dikenal sebagai additional levy sebesar E 12/kw, sehingga total tingkat tarif impor adalah E 69/kw. Tingkat tarif impor tersebut sama saja denga menutup gula masuk ke EU, kecuali yang mendapat perlakukan khusus, seperti beberapa negara ACP ( Africa , Caribian, dan Pacific).
Poduksi yang melebihi total quot A dan B, dikenal sebagai gula C, harus diekspor keluar pasar EU dengan subsidi ekspor yang dikenal sebagai export refund sebesar E 50/kw. Biaya untuk subsidi ekspor tersebut diambil dari pajak gula A dan B yang masing-masing mencapai 2% dan 37.5% dari harga intervensi/harga dasar.
Sejalan dengan liberalisasi perdagangan, khususnya yang berkaitan dengan komitmen pada Putaran Uruguay dan juga kebijakan global untuk memerangi kemiskinan, kebijakan gula EU yang distorsinya tinggi tersebut terus mendapat tekanan. Terkait dengan komitmen subsidi ekspor, EU harus menurunkan nilai ekspor subsidinya sebesar 36%, menjadi maksmum hanya E 499.1 juta/tahun atau hanya cukup untuk mengekspor gula sebanyak 1 juta ton. Di sisi lain, EU juga mengijinkan impor gula tebu dari APC sekitar sebesar 1.2 juta ton yang juga harus di-reekspor (volume impor ini tidak masuk dalam perhitungan subsidi ekspor). Namun EU tetap akan menanggung beban untuk mengekspornya. Kebijakan import preferences untuk West Balkan ( Sebia , Montenegro , Bosnia ) yaitu impor gula tanpa pajak impor, juga akan menambah beban EU. Ahirnya, kebijakan EBA ( everything but arm ) yang diperkirakan akan diberlakukan setelah tahun 2006 mewajibkan EU untuk menerima gula dari sekitar 49 negara kurang berkembang (LDCs) tanpa pajak impor. Potensi impor diperkirakan akan mencapai 7 juta ton, sehingga menambah beban berat dari kebijakan protektif EU.
Menghadapi tekanan-tekanan tersebut, EU menilai perlu untuk meninjau kembali kebijakan pergulaannya. Mulai 1 Juli 2006, EU merencanakan sudah membenahi kebijakan gulanya atau memiliki New Market Organization dengan tiga kemungkinan :
- Mempertahankan kebijakan yang selama ini berjalan. Pilihan kebijakan ini akan membuat industri gula EU akan tertekan dan akan mengurangi produksi, khusunya gula C. Sebagai akibatnya, sebagian petani dan pabrik gula harus keluar dri bisnis gula. Masalah akan semakin berat ketika gula dari 49 negara LDCs pada tahun 2006 harus masuk ke EU tanpa tarif impor dan mungkin terpaksa harus direekspor. Pilihan ini hanya menuda masalah dan tidak lebih dari sekedar menanam bom waktu.
- Mempertahankan kebijakan yang ada dengan penyesuaian ( maintaining with adjusment ). Esensi dari kebijakan tetap dipertahankan, tetapi tingkat distorsinya dikurangi atau dimodifikasi. Sebagai contoh, quota A dan B direstribusi ke seluruh anggota yang memang relatif efisien memproduksi gula dan membiarkan keluar negara yang tidak efisien. Pilihan lainnya adalah penurunan price intervention menjadi E 40/kw yang sebelumnya adalah E63/kw. Selanjutnya, dana subsidi ekspor tidak hanya dibiayai oleh pajak dari gula A dan B tetapi didukung juga oleh oleh pemerintah EU. Bantuasn domestik lebih ditekankan pada konservasi laha dan lingkungan dan besarnya dukungan tidak dikaitkan secara langsung dengan produksi. Walau diperkirakan membuat kemunduran, tingkat kemunduran tidak separah pilhan pertama. Dalam merestribusi quota produksi antar negara, EU dapat memberikan semacam konpensasi pada negara yang harus melepaskan quotanya. Dengan jaminan harga yang lebih rendah, sebagai petani harus rela untuk keluar dari industri gulanya.
- Liberalisasi perdagangan secara tuntas. Pilihan ini akan membuat semua kebijakan yang protektif akan berkurang bahkan ditiadakan. Kebijakan ini akan membuat sebagai besar petani dan pabrik gula di EU harus keluar dari bisnisnya karena tidak akan mampu besaing dngan negara yang efisien seperti Australia, Brazil, dan Thailand. Pilihan ini pasti akan mendapat tantangan keras dari pihak produsen gula di negara tesebut.
Pada bulan April 2004, commision paper yang membahas ketiga pilihan tersebut diharapkan sudah dapat diselesaikan. Pilihan (i) dan pilihan (iii) yang ekstrim dan mempunyai konsekuensi yang sangat luas diperkirakan tidak akan menjadi pilihan utama. Dengan demikian, pilihan kebijakan adalah mempertahankan esensi dari CMO dengan beberapa modifikasi atau pengurangan tingkat distorsi. Besarnya pengurangan akan sangat bergantung pada bargaining position produsen gula di EU, sikap pembayar pajak terhadap dukungan ke sektor pertanian, visi pemerintah dan parlemen terhadap pertanian, pengurangan distorsi yang dilakukan oleh negara pesaingnya, khususnya Amerika, dan tekanan dunia internasional, khususnya produsen gula dari negara berkembang.
Kita berharap EU melakukan penurunan distrosi secara signifikan sehingga dapat menjadi tonggak untuk menekan negara-negara yang protektif untuk juga mengurangi proteksinya. Dengan demikian, kita berharap akan terwujud perdagangan gula di pasar interansional yang fair sehingga semua produsen bersaing dengan mengandalkan keunggulan kompetitif masing-masing negara. Pengurangan distorsi jelas akan mengembalikan sebagian kesejahteraa yang hilang ( welfare loss = US$ 4.7 miliar per tahun) untuk didistribusikan ke semua pelaku gula, termasuk produsen gula di Indonesia .
